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政策法規
為發展現代種業提供堅實的法治保障 時間:2018/4/16 8:53:28 來源:中國人大網 作者:中國人大網

2015年4月24日,《中華人民共和國種子法(修訂草案)》提請十二屆全國人大常委會第十四次會議首次審議。11月4日,十二屆全國人大常委會第十七次會議二次審議通過,2016年1月1日起施行。種子法是保障國家糧食安全、種業安全、生態安全、農民權益,推進農業現代化的重要法律,奠定了發展現代種業的制度框架。新種子法的實施必將有力地提升種業科技創新能力、知識產權保護能力、企業的市場競爭能力、供種保障能力和市場監管能力。在種子法施行之際,本刊刊登劉振偉同志的解讀,以期對貫徹落實新種子法有所裨益。

修改種子法是十二屆全國人大常委會五年立法規劃項目,由全國人大農委牽頭,農業部、國家林業局等部門參與。這一涉及農業核心競爭力的重要法律制度,調整對象涉及育種、繁種、用種、經營、管理、執法六大主體,涵蓋科研、生產、流通、進出口、種質資源保護和植物新品種權保護六大領域,各方面十分關注。新種子法精心設計每一項制度,既體現現代種業發展趨勢,又適應現階段我國種業發展實際,為發展現代種業提供堅實的法治保障。

一、我國種業發展的歷史沿革

新中國成立以來,黨和國家始終高度重視種子工作和種業發展。上世紀六十年代的中央文件提出,“種子第一,不可侵犯”;毛澤東同志提出,把“培育和推廣良種”作為發展農業的重要措施之一;鄧小平同志強調,“農業靠科學種田,要抓種子、優良品種”,“農業問題最終要由生物工程來解決”。黨的十七屆三中、五中全會決定和近年來有關文件,都對發展現代種業提出明確要求。中國用占世界9%的耕地養活占世界22%的人口,生產占世界25%的糧食,優良品種的培育和推廣發揮了重要作用。

我國種業發展大體經歷了自繁自用、統一供種和市場化發展三個階段。各個階段的發展都是由當時的農業生產方式、生產力水平及農村經濟體制決定的,歷史地、辯證地看待這幾個階段,都具有其特定環境下的合理性。

(一)自繁自用階段(1949年至1977年)

新中國成立初期,農村土地歸農民個人所有。在初級社時期,與個體經營相適應,生產用種主要是農民自繁。農民響應政府號召,就地繁育優良品種,多余的由政府預約收購調配,“家家種田,戶戶留種,種糧不分,以糧代種”是當時的真實寫照。高級社時期,良種繁育逐步轉變為主要由農場承擔。到了人民公社時期,又形成了主要由村集體自繁、自選、自留、自用、國家輔之以必要調劑的“四自一輔”模式。三年困難時期,農業生產陷入低谷,糧食緊缺,農作物種子出現嚴重混雜退化,為此,全國建立以縣良種場為骨干、公社良種場為橋梁、生產隊種子田為基礎的三級良種繁育推廣體系,名義是三級體系,但由于技術水平不高,管理力量薄弱,種子“一年純、兩年雜、三年退化”問題十分普遍。

這一階段,種子沒有商品屬性,沒有種子企業,也沒有形成商品種子市場。

(二)統一供種階段(1978年至2000年)

改革開放以后,農村實行以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制,種業逐步發展形成了布局區域化、生產專業化、加工機械化、質量標準化、以縣為單位統一供種的“四化一供”模式。各地在種子站基礎上建立具有壟斷地位的縣種子公司,按照“不賠錢略有盈余”原則開展種子加工經營。這一階段的種子有了商品屬性。1995年,國家開始實施包括良種選育、生產繁殖、加工包裝、推廣銷售、質量管理為主要內容的“種子工程”,提出種子產業化思路:第一步,行政推“三率”(標牌統供率、種子精選率和種子包衣率);第二步,競爭建中心(建立大中型農作物種子加工中心);第三步,聯合建集團(培育較大規模的種業集團公司)!胺N子工程”的實施,提升了良種化水平,到2000年,我國共育成并推廣農作物新品種1210個,主要農作物品種更換率達56%,商品種子生產和經營量達到80億公斤。同時,種子管理體制開始改革,種子站與種子公司分設,管理職能歸種子站,經營職能歸種子公司。由于種子站與種子公司是“一套人馬、兩塊牌子”,職責、經費、人員沒有做到完全分離。種子公司由于缺資金、缺技術、缺人才、缺管理,生產經營陷入困境,負債經營的占70%以上。

這一階段,種子經營管理政企不分、事企不分,種子市場仍是缺乏競爭的市場。但是,提出了政企分開、事企分開的改革思路并為之探索,為而后深化改革作了必要準備。

(三)市場化發展階段(2000年至今)

2000年頒布實施的《中華人民共和國種子法》,為打破國有種子公司壟斷經營,推動多元市場主體發育提供了法律保障,種業進入從計劃體制向市場經濟體制轉型發展階段。這一階段有三個特點:一是種業生產經營由單一主體逐步向多元主體轉變;二是種業發展由主要靠行政推動向政府推動加市場拉動轉變;三是種子經營和管理體制全面實現政企、事企分開。在種子法的統領下,國務院及農業、林業部門先后制定出臺了40多項配套法規和規章,全國25個省、區、市制定了地方性種子法規,形成了以種子法為核心的多層次的種業法律法規體系,進入了依法治種時期。

一是育種創新能力逐步提高。種子法實施以來,我國大力推動農業種質資源庫(圃)建設,長期保存各類農作物種質資源43.3萬份,居世界第二位,收集野生植物種質資源5萬余份,從國外引進種質資源2.3萬多份,保護瀕危物種59個;建成26種作物的100個國家農作物改良中心、46個國家重點實驗室和59個國家工程技術研究中心;啟動實施分子育種專項和36種作物產業技術體系創建,創制了1萬多份具有應用價值的育種材料。

林業建立自然保護區2126處、面積18.4億畝,約占國土面積的12.8%;建立森林公園2583處,面積2.52億畝,對285萬株珍稀古樹名木掛牌保護;建立13個國家林木種質資源專項保存庫和22個綜合保存庫,保存樹種2000多種,保存林木種質資源5萬余份。

培育推廣了一批高產、優質、多抗、高效的主要農作物新品種。2001年以來,通過國家和省級審定的主要農作物品種21926個,其中國家級審定2393個,農作物良種覆蓋率達到96%;通過審(認)定的林木良種5987個,主要造林樹木良種使用率達到60%以上。

植物新品種權申請量年均增長40%,年申請量在國際植物新品種保護聯盟成員中排名前4位。目前,種植業已公布了9批、93種植物新品種保護名錄,授予新品種權7443個,有效品種權5209件;林業已公布5批、198種植物新品種保護名錄,授予新品種權913個。截至2014年,全國共受理植物育種發明專利申請17700多件。

育種科研隊伍發展壯大。全國有450多家科研院所,5萬多名科技人員從事育種工作,其中與育種有關的兩院院士29位。

二是種子企業實力逐步增強。種子企業在市場競爭中逐步成長。截至2014年年底,全國農作物種子經營企業5064家,其中注冊資本1億元以上的“育繁推一體化”企業70多家,種業前50強企業的經營額由2001年的30億元提高到240億元,市場占有率由10%提高到33%。國內種子市場銷售額為780多億元,是僅次于美國的第二大種子市場。企業的育種創新能力快速提升,研發投入不斷加大,2014年企業選育國審玉米、水稻品種分別占62%和48%。經營林木種苗企業近8萬家,種苗年產值2000多億元。

目前我國農作物良種的商品供種率達到60%,能夠滿足農業生產240多億斤常年用種量的需求。其中,雜交水稻和雜交玉米種子的商品供種率達到100%,全部實現了精選加工、統一包裝和標牌銷售。小麥已由過去的農民自留種發展到60%以上的商品供種率。

三是形成支持種業發展的政策扶持體系。各級財政加大對種業發展的投入,扶持建設了一批農作物品種改良中心、繁育基地、質檢中心和區域試驗站。國家對種子企業實行稅收優惠政策,免征增值稅,實施良種補貼政策,設立種業專項資金或基金等,支持政策初具雛形。社會資本進入種業加快,種業國際化邁出新步伐,國內大型種企在東南亞、非洲、南美等地設立了28家公司。

四是種業管理執法隊伍逐步健全。目前,全國農業種子管理機構2919個,90%的涉農縣區設有種子管理機構,政企、事企全面分開。31個省、區、市和4個森工集團建立了林木種苗管理機構,1904個地、縣級林業主管部門設立了林木種苗管理機構。農、林兩大系統共有管理、執法人員4.6萬人。

五是經國務院同意的國家種業南繁基地建設規劃開始實施,種業科技創新有了比較堅實的基地服務和后勤保障?梢哉f,在農林領域,種業是依法治理成效比較顯著的產業之一。

二、我國種業發展面臨的新挑戰

與國外農業發達國家相比,我國農業競爭力先天不足,近些年又進入農產品成本快速上升和價格高于國際水平的特殊時期。在國內糧食“十二連增”的同時,農產品進口額每3年翻一番,大宗農產品全面凈進口,農產品進出口貿易逆差額擴大。今后若干年,因人口增長和消費水平提高產生的農產品剛性需求擴大趨勢不可逆轉,因城鎮化加速產生的耕地和水資源減少趨勢不可逆轉,因比較優勢缺失產生的國內大宗農產品價格與國際市場價格差距擴大趨勢不可逆轉,因上述原因產生的農產品進口擴大趨勢不可逆轉。緩解“四個不可逆轉”,關鍵是農業科技,農業科技關鍵是種業。

上述問題,應是我國農業發展面臨的長期趨勢。由于我國糧食儲備制度統的過多過細,農產品價格形成機制始終處于調整之中,階段性的糧食庫存過高,財政負擔過重,由此給人一種錯覺,似乎我國農業問題已過關。我國農業的階段性、周期性或結構性的過;虿蛔銓㈤L期存在,不能因為某一階段的特殊情形而對我國糧食問題、農業問題高枕無憂。我國糧食、農業問題隱患依然很大,抓種業的勁頭絲毫不能放松。

我國種業發展急需解決的幾個主要問題。

(一)育種科技創新體系

2011年5月9日,時任中共中央政治局委員、國務院副總理的回良玉同志在全國現代農作物種業工作會議上的講話中,提出我國農作物品種選育存在“四多四少”問題,即“我國商業化的種業科研體制機制尚未建立,產學研分割、育繁推脫節,育種方法、技術和模式落后,品種選育集成度低,成果評價及轉化機制不完善,品種選育目標不適應生產需要。選育的品種多,但突破性的品種少,相當部分品種是低水平重復;通過審定的品種多,但較大面積種植的品種少,且品種名稱混亂、一品多名和多品一名問題突出;高產品種多,但綜合性狀好、品質高、抗逆性和適應性強的品種少,不適應我國病蟲多發、異常天氣頻發的趨勢;適合人工勞動的品種多,但適合機械收割的品種少(特別是棉花、油菜等經濟作物),不適應農村勞動力轉移、農業機械化快速發展的新形勢。同時,受生產方式、加工工藝設備和檢測技術等因素影響,我國種子質量水平不高,種子活力差、發芽勢弱、健康度低,導致出苗率低、攜病帶菌等問題”。我國60%以上的玉米品種親本使用通用資源,低水平重復問題嚴重。

造成“四多四少”的原因是多方面的:一是投入和技術方面的原因。長期以來,我國80%的科研經費用于商業性育種,種質資源收集改良、育種方法、技術創新等基礎性、前沿性研究投入不足,育種方法滯后。分子育種缺少成果驗證和產業化轉化環節,種質創新速度慢,制約著突破性大品種的選育。二是科研管理方面的原因。千軍萬馬從事商業性育種,項目資源、育種材料和人才資源分散,難以集中優勢資源打殲滅戰。絕大部分種子企業科研基礎薄弱,育種能力不足。三是科研評價體系方面的原因!爸亓㈨椵p驗收”“重論文輕專利”“重數量輕質量”的科研成果評價體系,不利于催生原創性成果。四是品種審定制度方面的原因。品種審定以產量標準為導向,品種同質化嚴重。品種審定標準、程序以及公平性、透明性、合理性等,業內人士多有詬病。一些地方反映,在品種審定中,有的將老品種當新品種審定,換個名稱再審定,換個省區還審定;有的將同一品種多次審定或用其他品種冒牌、套牌,造成“一品多名”或“多品一名”;有的把他人的材料改換名稱,搶先審定,侵害了原始品種所有人權益;有的鉆審定程序的空子,通過控制品種進入市場的時間,利用審定資源緊缺搞權力尋租,違反了法律法規。

(二)植物新品種保護

我國1997年制定了《中華人民共和國植物新品種保護條例》并加入了《國際植物新品種保護公約》(1978年文本),但面臨著法律效力低、與國際植物新品種保護發展趨勢的銜接不夠緊密等問題。作為行政法規,條例難以對侵害植物新品種權的民事責任作出規定,對品種權人合法權益的保護力度有限。在制度安排上,對新培育的植物新品種未區分原始品種和實質性派生品種,對實質性派生品種的權利實現沒有任何約束性規定,導致一些育種者對授權品種的親本采取人工誘發基因突變、體細胞克隆、回交等方式選育品種,只有細微性狀改良的品種便可堂而皇之作為新品種使用并申請植物新品種權并得到保護,形成對原始創新成果的“合法”侵害。

(三)種業集中度

我國種業市場還屬于發展的初級階段,種子企業進入市場只有十多年時間,雖然數量不少,但大多沒有完成原始資本積累,生產經營規模普遍偏小。我國“育繁推一體化”前10強種子企業占種子國內貿易額的13%;世界前10強種子企業占世界種子貿易額的35%,美國前20強種子企業占本國國內貿易額的70%。我國銷售額前50強的種子企業,每年的研發投入約10多億元,占銷售額的4%左右;國際跨國種業集團每年的研發投入占銷售額的8%至15%,有的甚至高達20%,美國種業巨頭孟山都公司資產近180億美元,每年的研發投入在10億美元以上。

(四)種子市場監管

種子市場放開以來,種子生產經營主體數量劇增,分子育種等新技術得以應用,種子侵權行為呈高科技化趨勢,違法手段隱蔽性高。種子執法力量薄弱,市場監管技術和手段落后。在種子案件查處中,相關部門職責交叉、缺位、越位、錯位的情況都有,對違法行為處罰力度總體偏輕,威懾力不夠,違法成本低。

(五)外資進入

國外種子企業通過并購國內種子企業、獨資或合資開展種子經營,獨資、合資設立研發機構或通過品種授權使用等方式進入我國種業領域,近年來呈加速趨勢,并且由園藝作物向糧食作物拓展,由生產經營向科研育種延伸。國外種子企業憑借其雄厚的資金實力、強大的創新能力和靈活的營銷模式,在與國內種子科研、經營競爭中明顯占據優勢。

面對外資在種業領域強勢進入的勢頭,需要辯證地看待。一方面,在利用國外先進育種理念和技術、改變我國傳統育種和種植模式方面,可以取人之長。另一方面,對其帶來的擠壓國內種業市場空間、抬高生產成本、抑制國內科研創新以及造成種質資源流失等問題,不可熟視無睹?傮w看,我國農業領域利用外資的份額很小,大約占國家全部利用外資的3%左右(不足400億美元)。以主動姿態擴大農業的對外開放,積極吸引外資投資農業,仍是我們的主基調。但對于種業這個國家戰略性、基礎性核心產業,應把握好利用外資的度,引進和開放,都應有利于我們掌握核心育種技術,有利于保護國內種業安全。

三、種子法修改的思路和主要內容

(一)思路

一是著力搭建現代種業制度框架。建立現代種業制度,是確保國家糧食安全、種業安全、生態安全,保護農民權益,推進農業現代化的重要戰略舉措。種子法修改,立足于種業國家戰略性、基礎性核心產業地位,著力構建以產業為主導、企業為主體、產學研結合、“育繁推一體”的現代種業法律制度,著力提升種業自主創新能力、知識產權保護能力、企業的市場競爭能力、供種保障能力和市場監管能力。

二是堅持發揮市場配置資源的決定性作用與政府嚴格監管有機結合。堅持市場化改革方向,主要由市場決定種業的資源配置,除公益性研究外,其他都通過市場競爭優勝劣汰。與此同時,劃定政府監管邊界,明確監管職責,建立市場導向下的嚴管模式。政府的監管要符合市場經濟規律和種業發展規律,不能大而無邊,事事包攬,但也不能撒手不管,監管重點是規劃計劃、市場準入、市場秩序、質量標準、維護農民權益等。在監管環節上,做到事前事中事后全程監管,有法可依。

三是把握“轉型升級”的度,循序漸進。種業管理制度既要體現發展方向,又不能超越發展階段。在改革路徑和制度設計上,體現“漸進式”和“小步快跑”的思路,不急于求成,不拔苗助長,改革要與現階段各主體的發育程度、科研水平、政府的監管能力及改革參與者的接受程度相適應,最大限度地調動科研人員、種子企業、生產經營者的積極性。學習借鑒國際上先進的種業管理制度,又不盲目照搬。在扶持政策方面,明確財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設等優惠政策,形成推動現代種業發展的政策合力。

(二)修改的主要內容

新種子法在種質資源保護、種業科技創新、植物新品種權保護、主要農作物品種審定和非主要農作物品種登記、種子生產經營許可和質量監管、種業安全審查、轉基因品種監管、種子執法體制、種業發展扶持保護和法律責任等十個方面作了規范完善。

1.完善種質資源保護制度

種質資源又稱為遺傳資源或基因資源,包括地方品種、改良品種、新選育的品種、引進品種、突變體、野生種、近緣植物、人工創造的各種生物類型、無性繁殖器官、單個細胞、單個染色體、單個基因、DNA序段等。凡能用于作物育種的生物體和材料,都可歸于種質資源范疇。

我國是氣候類型多樣的國家,地域廣闊、地形地貌復雜,需要保護的種質資源種類繁多。近年來,受城鎮化快速推進、大規模開發建設、氣候變化異常、生態環境惡化等因素影響,種質資源保護形勢比較嚴峻,F代生物技術的發展,傳統的保護方式已難以適應。為此,新種子法規定,國家有計劃地開展種質資源普查工作;明確國務院農業、林業主管部門建立種質資源保護區、保護地的責任。

新增加的內容:一是明確種質資源庫、保護區或保護地的種質資源屬公共資源,依法開放利用。二是占用種質資源庫、保護區或保護地,需經原設立機關同意。占用種質資源庫、保護區或保護地需經原設立機關同意,不屬于行政許可。行政許可法規定,行政許可是行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請,經依法審查準予其從事特定活動的行為。作為管理經濟社會事務的事前控制手段,行政許可是行政機關針對行政相對方的管理行為,由行政相對方提出申請。行政機關審核其他行政機關或其直接管理的事業單位的行為,不屬于行政許可。新種子法針對的是土地征收、征用中可能發生的隨意占用種質資源庫、保護區或保護地的行為,主體是征地機關,不涉及審查、許可公民、法人或其他組織從事特定活動的行為,故不屬新設行政許可。三是規定國家對種質資源享有主權,對種質資源的出口嚴格管理。主權是指國家屬性,有別于所有權,種質資源的占有、使用、惠益分享等,按照有關規定執行。新種子法增加了與境外機構、個人開展合作研究利用種質資源的,應當報有關部門審核、批準。維護種質資源的國家主權與開展正常的國際合作是不矛盾的,種質資源持有者不必擔心。

2.完善種業科技創新制度

針對育種的基礎性、前沿性和應用技術研究人力、財力投入不足,品種選育集成度低,從事原始創新動力弱等問題,新種子法對種業科技創新體制作了調整完善,包括:一是支持科研院所及高等院校重點開展育種的基礎性、前沿性和應用技術研究,以及常規作物、主要造林樹種育種和無性繁殖材料選育等公益性研究。二是鼓勵種子企業充分利用公益性研究成果,培育具有自主知識產權的優良品種。三是鼓勵種子企業與科研院所及高等院校構建技術研發平臺,或建立以市場為導向、資本為紐帶、利益共享、風險共擔的產學研相結合的種業技術創新體系。四是完善品種選育的區域協作機制。五是加強種業科技創新能力建設,促進種業科技成果轉化,維護種業科技人員的合法權益。六是由財政資金支持形成的育種發明專利權和植物新品種權,除涉及國家安全、國家利益和重大社會公共利益外,授權項目承擔者依法取得。由財政資金支持為主形成的育種成果的轉讓、許可等應當依法公開進行,禁止私自交易。

支持育種的公益性研究與企業的自主育種相結合,建立優勢互補的種業技術研發平臺和創新體系,立足于調動兩個積極性:既調動科研院所及高等院校從事基礎性、前沿性等公益性研究的積極性,又調動具備條件的種子企業從事育種創新的積極性。兩個積極性有兩個交匯點:一是共建“育繁推一體化”實體。鼓勵種子企業與科研院所、高等院校產學研結合,這種結合,是實質性結合,有明晰的產權制度安排,是一體化的法人實體組織。二是共建合作研發平臺。把企業的資金、管理、成果轉化快的優勢與科研院所人才密集、科研資源豐富的優勢結合起來,建立利益分享、風險共擔的產學研結合的種業技術創新體系。合作雙方各有其主,以市場為導向,以資本為紐帶。在這種合作方式中,資本是股權,科技資源、科技成果都可以作為股權分享收益,親兄弟、明算賬。調動“兩個積極性”的規定,新種子法只是提出了原則和方向,條款的包容性很強,各地、各部門可以大膽創新?蒲性核目萍、人才資源是幾十年積累形成的,多數種子企業的育種能力還在發育成長階段,兩者需要柔性對接,需要有耐心。

3.完善品種審定、登記制度

品種審定是種子法修改中科研院所和種子企業普遍關心的問題。新種子法完善了主要農作物和主要林木品種審定制度,包括:一是縮小主要農作物品種審定范圍,取消原種子法關于國務院和省級人民政府農業主管部門可以分別確定一至二種主要農作物品種的規定,審定品種由28種減為5種,是一次力度較大的簡政放權。二是規范審定條件和規則。將品種的特異性、一致性、穩定性測試作為品種審定的重要依據;規定審定辦法應當體現公正、公開、科學、效率的原則,有利于產量、品質、抗性、方便耕作等的提高與協調,有利于適應市場和生活消費需要的品種推廣;制定、修改審定辦法時,應充分聽取育種者、種子使用者、生產經營者和行業代表的意見;建立包括申請文件、品種審定試驗數據、種子樣品、審定意見和審定結論等內容的審定檔案,保證可追溯;依法公布審定通過品種的審定意見情況,接受監督,品種審定實行回避制度,相關人員應忠于職守,公正廉潔,對違法行為應及時依法處理。三是增設“綠色通道”。對經認定的“育繁推一體化”種子企業實行“綠色通道”,減輕國家和省級審定壓力,提高審定效率。允許其對自主研發品種自行完成試驗,達到審定標準的,由審定委員會頒發審定證書,企業應對試驗數據真實性負責,并建立試驗數據可追溯制度。四是規范通過審定的主要農作物和主要林木品種的引種行為,對屬于同一生態區的其他省份的引種,改審批制為備案制,簡化了引種程序。

目前,對非主要農作物品種不審定、不登記,管理處于空白,市場處于無序狀態。一些進入市場的蔬菜、花卉等品種或者沒有名稱,或者標簽標識混亂,同種異名、同名異種情況交織,用種者無法判斷品種真假,受到損失追索賠償取證困難。同時,新品種在進入市場前未能通過規范程序保存標準樣品,極易造成珍貴物種流失。針對這些問題,新種子法建立了強制性的非主要農作物品種登記制度。種子是特殊商品,種子安全涉及國家糧食安全、生物安全和食品安全。按照行政許可法關于“直接涉及國家安全、公共安全、經濟宏觀調控、生態環境保護以及直接關系人身健康、生命財產安全等特定活動”可以設定行政許可的規定,對非主要農作物進行登記,盡管增加行政許可,但確屬必要。新種子法增加的內容包括:一是由國務院農業主管部門制定和調整需要登記的非主要農作物品種目錄,列入目錄的品種在推廣前應當登記;應當登記而未登記的,不得發布廣告、推廣,不得以登記品種名義銷售。二是省級農業主管部門負責登記受理工作,對申請者提交的申請文件進行書面審查,符合要求的報國務院農業主管部門予以登記公告;明確登記的內容、程序、辦法,包括品種種類、名稱、來源、特性、育種過程及品種的特異性、一致性、穩定性測試報告等;明確對已登記品種存在申請文件、種子樣品不實的,由國務院農業主管部門撤銷該品種登記,記入社會誠信檔案,向社會公布,造成損失的,依法承擔賠償責任。

將登記放在省級,是按照有關逐步下放行政審批事項的要求,為了方便申請者。由國務院農業主管部門予以登記公告,是為了遏制一品多名、多品一名和冒牌套牌等侵權行為。審定與登記有嚴格的區別。前者是由管理部門統一對品種的特異性、一致性和穩定性(DUS)以及農藝性狀(VCU)組織測試,合格后發給通行證;后者是由育種者自行或委托專門機構完成測試,測試結果要經管理部門形式上認可。DUS測試解決的是品種的真實性問題,VCU測試解決的是品種的優劣問題。

對品種的市場準入管理,國際上做法有異,本質相同。美國建立標簽真實性管理和種子質量認證制度,種子企業為了能夠在市場競爭中生存發展,都組織嚴格的品種試驗和測試,因為任何不真實的試驗數據和測試記錄、種子標簽、虛假廣告等,都會受到處罰直至追究刑事責任。歐盟國家實施強制性品種登記和強制性質量認證制度,一個品種只有經過登記并進行強制性質量認證后,才能進入市場銷售、推廣。我國實施的品種審定制度類似于歐盟國家的品種登記制度,非主要農作物品種登記類似于歐盟、美國的注冊制度。審定是事前監管,登記是事后監管。

4.完善植物新品種權保護制度

新種子法增設“新品種保護”一章,由原法的1條增加為6條,強化了植物新品種保護的關鍵性制度。包括:(1)明確國家實行植物新品種保護制度及授權條件和原則;(2)明確取得植物新品種權的品種得到推廣應用的,權利人依法獲得相應的經濟利益;(3)明確完成育種的單位或個人對其授權品種享有排他的獨占權;(4)規范植物新品種權保護的命名、保護例外和強制許可情形;(5)規定同一植物品種在申請新品種保護、品種審定、品種登記、推廣、銷售時只能使用同一個名稱;(6)生產推廣、銷售的種子應與申請植物新品種保護、品種審定、品種登記時提供的樣品相符;(7)明確對違反法律,危害社會公共利益、生態環境的植物新品種不授予植物新品種權;(8)明確取得實施強制許可的單位或者個人不享有獨占實施權,無權允許他人實施。后四條,屬于新增加的規定。

新種子法將植物新品種保護作為一章處理,是經過充分論證且慎重考慮的,符合黨的十八屆四中全會提出的“完善知識產權保護制度”和2015年中央一號文件關于“加強農業知識產權法律保護”的要求。第一,增加專章是現階段構建我國知識產權保護法律制度的現實選擇。植物新品種權是知識產權的重要組成部分,在我國知識產權保護領域,已先后制定了著作權法、專利法、商標法,而對于植物新品種權只有行政法規規定,立法明顯滯后于其他知識產權保護領域。在植物新品種保護立法難以提上日程的情況下,將植物新品種保護的關鍵性制度通過種子法專章規定,節約了立法資源,提高了立法效率,也符合民事制度需由法律規范的要求。第二,種子管理與植物新品種保護同法規定也有成功范例。作為國際植物新品種保護聯盟發起國的荷蘭,1966年制定了《種子和植物繁殖材料法》,為提升其種子產業競爭力提供了法律保障。目前,荷蘭申請植物新品種保護的總數居世界第一位,是世界第二大農產品凈出口國,種子、種苗出口額占世界的24%。在生態條件與我國相近的東亞國家,如日本、韓國以及我國的臺灣地區,也是將種子管理與植物新品種保護合并處理。第三,專章規定有利于統一執法和管理。品種審定屬于行政管理行為,目的在于確保新品種的農藝和經濟性狀具有推廣價值;植物新品種權保護屬于民事行為,是經過依法申請與審核,賦予權利人為商業目的的生產銷售授權品種的獨占權。盡管兩者法律性質不同,但管理鏈條是相互銜接的,進入市場銷售推廣的審定品種,如果是授權保護的植物新品種,二者的關系就如同一枚硬幣的正反面,有統一的測試流程、統一的測試機構、統一的執法主體,兩者的區別是,前者是行政保護,后者是民事保護。如果植物新品種保護以后能夠通過專門立法規范,與新種子法的規定也不矛盾。新種子法只是對與種業管理制度聯系密切且與植物新品種保護切割不開的內容作了銜接性規定。這種處理方式,立法中比比皆是。同是規范農村土地承包經營,作為民法的物權法、農村土地承包法有規定,作為行政法的土地管理法也有規定,作為訴訟與非訴訟程序法的農村土地承包經營糾紛調解仲裁法也有規定。不少法律之所以如此處理,是考慮了法律所設制度的完整性和周延性。在美國,規范植物新品種保護的法律,就有聯邦種子法、植物品種保護法、植物專利法、信息自由法和商業秘密法等。

在本章的處理上還留下一個遺憾:近年來生物技術和分子育種快速發展,這對誠實守信的育種人來說,有助于提高育種水平,但對不誠實守信的育種人來說,又可能利用新技術剽竊別人的成果。自1999年開始授權保護的植物新品種中,運用分子生物技術修飾、模仿的品種不少,同質化問題突出。原始創新人花費數年、數十年乃至畢生培育的品種或繁殖材料,被別人私自利用或者進行個別性狀的簡單修飾模仿后,就堂而皇之“合法”地申請保護并銷售、推廣,這對原始創新是致命性打擊。實質性派生品種管理制度缺失,直接影響育種人從事原始創新的積極性。如果對這種利用技術手段投機取巧、變相剽竊的行為視而不見,我國種業原始創新動力將會消磨殆盡,必將進一步拉大我國與種業發達國家的差距,后果十分嚴重。為此,種子法修訂草案一審稿中規定,“實質性派生品種可以申請植物新品種權,并可以獲得授權。但對其進行生產、繁殖等行為的,應當征得原始植物新品種權所有人的同意。實施實質性派生品種的植物種類、判定標準及起始時間,由國務院農業、林業主管部門分別確定!钡,在二審后,這一規定暫未寫入,成為一件憾事。

持不同意見的理由是:這一規定擴大了現行《植物新品種保護條例》對植物新品種權所有人的權利保護范圍,按照這一規定,利用國外種質資源培育新品種要付出較大經濟代價,增加了我國的國際義務,總體上不利于我國作物育種發展。建議對這一規定是否與我國種業發展的實際情況及植物新品種保護現有條件、能力相適應,是否會削弱我國加入該公約1991文本的主動權,是否會對我國民族種業發展造成影響作深入研究論證。

上述理由,依據不足,理由是:將原始品種權的權利范圍延伸到實質性派生品種的繁殖材料,一是著眼于保護原始創新。由于對實質性派生品種的權利行使沒有約束性規定,極大地損害了曾作出實質性貢獻的原始品種權人的權益,降低了原始育種創新者的積極性。制度上的缺失,使育種研發上的急功近利、低水平重復暢行無阻,成為遺傳資源變窄,威脅種業可持續發展的重要因素。我國大面積推廣的水稻品種中,推廣面積前10位的兩系雜交稻品種,大多是實質性派生品種。玉米品種也如此,有19.4%的自交系是對已審定的雜交組合的重復使用。據北京農業科學院玉米中心對260個玉米品種的DNA指紋檢測,與原始品種“鄭單958”在4個位點以內有差異的品種就有69個(位點差異越少,同質化越嚴重)。包括袁隆平、傅廷棟、戴景瑞、劉旭、喻樹迅、蓋鈞鎰等中國工程院院士,李登海、趙久然等著名育種科學家和政府主管部門,多年來一直呼吁要對修飾性育種加以必要的約束。有一個例子,四川省獼猴桃研究所李明章研究員說自己長期默默無聞培育的紅心獼猴桃,剛剛商業化應用就被模仿,靠個人打假維權,根本無能為力,強烈要求建立原始品種權保護制度。草案一審稿提出的建立具有過渡期的分階段實施的實質性派生品種制度,是解決修飾性育種泛濫的積極措施。

二是符合知識產權司法保護的國際通行做法。實質性派生品種,就是由原始品種實質性派生,或者由實質性派生品種再次派生出來的品種,與原始品種比較,除了因派生行為導致的個別性狀差異外,其余性狀與原始品種的基因型或者基因型組合決定的形狀保持一致。對派生品種權利的行使,草案一審稿規定給予必要的約束。實行實質性派生品種制度是國際通行做法,已有93個國家在實施。幾十年的農業科技進步,我國已成為育種、用種大國,已具備在知識產權保護上與國際分階段接軌的條件,監管能力是適應的。

三是與是否加入國際植物新品種保護聯盟公約(簡稱UPOV1991文本)沒有直接聯系,也未改變和增加我對外國際義務。草案一審稿提出的實質性派生品種制度內容,與UPOV1991文本的含義有區別,我們只涉及派生品種的繁殖材料一項,而UPOV1991文本延伸到收獲物和加工品、進出口等七項內容。未加入UPOV1991文本,也未必不能引入文本內容。我國已加入的UPOV1978文本第五條規定,植物新品種權的保護內容,成員國在履行承諾義務的基礎上,在國內法中可以同向擴大。我國制定了涉外民事關系法律適用法,該法對知識產權采用的是“被請求保護地法律”原則,國外的品種,只有在我國申請了植物新品種權保護,才能在我國內受到司法保護,未在我國申請新品種保護,則不受我國內法的司法保護。建立實質性派生品種制度,只表明原始品種的特定權利成立及在我國境內具有統一的法律效力,對中國公民和在我國的外國人、法人給予平等保護,沒有改變和增加我對外國際義務。有意見擔心提高植物新品種保護水平會對我國造成損害,這是問題的實質。目前我國主要農作物如水稻、小麥、大豆、棉花、油菜等,用種基本為自主選育,建立實質性派生品種制度后,有利于遏制國外育種家對國內育種家的侵權。在玉米品種上,受國內法保護的國外某些品種有一定的種質資源優勢,但在我國國內市場上占比很低,我國國內現受保護的植物品種7443個,國外的申請量僅占1%左右,且僅限于玉米雜交品種,算大賬是利大于弊。試想,如果我們采取了一項制度,反而把自己的手腳捆住了,那肯定不能干。從長遠看,這個制度可以彰顯國家鼓勵和保護育種原始創新的姿態,有利于提升我在農業知識產權保護上的良好國際形象。

四是制度設計是過渡性的,比較穩妥。草案一審稿授權國務院農業、林業行政主管部門確定實質性派生品種的植物種類、判定標準和起始時間,留出了較大操作空間,彈性很大,以規避可能的風險(如有的話)。我國完全可以根據我們的技術水平、監管能力和實際需要,獨立決定何時加入UPOV1991文本,主動權仍在我們手中。

5.完善種子生產經營許可和質量管理制度

一是關于生產經營許可。原種子法,將種子生產和經營作為兩個環節分開管理,不利于“育繁推一體化”種子企業的形成,也不利于加強對種子生產數量和質量的源頭控制。新種子法將原法“種子生產”“種子經營”“種子使用”合并為“種子生產經營”一章,將種子生產許可證和種子經營許可證合并為種子生產經營許可證;完善種子生產經營許可證分級審批制度,將符合國務院農業、林業主管部門規定條件的“育繁推一體化”種子企業的種子生產經營許可證由國務院主管部門核發,下放由省級政府主管部門核發;取消了憑種子生產經營許可證方可申請辦理或者變更工商營業執照的規定;取消了申請種子生產經營許可證時對資金的要求;明確將具有無檢疫性有害生物的種子生產地點作為申請種子生產經營許可的條件;規范種子生產經營許可證的載明事項;禁止買賣種子生產經營許可證;完善種子生產經營檔案管理制度,明確生產經營檔案的具體載明事項及種子樣品保存期限由國務院農業、林業主管部門規定;明確符合國務院農業、林業主管部門規定條件的“育繁推一體化”企業生產經營許可證的有效區域為全國;明確銷售種子應當符合國家或者行業標準,附有標簽和使用說明,建立標簽和使用說明標注內容的真實性原則;規范種子標簽的載明事項,應標注種子品種審定或登記編號、品種適宜種植區域及季節、生產經營者及注冊地、種子生產經營許可證信息代碼等,明確銷售授予植物新品種權的種子的,必須標注植物新品種權號;規定種子生產經營者不得作虛假或者引人誤解的宣傳。新種子法將種子生產和經營許可證兩證合一,下放“育繁推一體化”企業種子生產經營許可證審批權限,取消先證后照的規定,有利于降低行政管理成本和種子生產經營成本。

二是關于種子質量管理。為規范種子質量監管行為,加大種子質量監管力度,新種子法將原法“種子質量”“種子行政管理”合并為“種子監督管理”一章,在種子質量檢驗、行業自律管理、信息發布及監管等方面作了完善,包括:授權國務院農業、林業主管部門制定種子質量檢驗辦法;明確農業、林業主管部門可以采用國家規定的快速檢測方法對生產經營的種子品種進行檢測,檢測結果可以作為行政處罰依據;可將沒有標簽的種子認定為假種子;規定種子生產經營者依法自愿成立種子行業協會,明確種子協會的服務職能;禁止在種子生產基地從事檢疫性有害生物接種試驗;國家建立統一的植物品種標準樣品庫,建立種業信息發布制度,明確省級以上政府農業、林業主管部門在統一的政府信息發布平臺上發布品種審定、品種登記、新品種保護、種子生產經營許可、監督管理等信息;擴大了賠償范圍,種子使用者因種子標簽和使用說明標注內容不真實,遭受損失的,可以向種子生產者或者經營者要求賠償;取消了種子檢驗員資格考核的規定;建立自愿性的種子質量認證,經認證合格的可在包裝上使用認證標識。

三是關于品種退出。原種子法對于種植多年后不再適宜生產,需要退出的種子品種沒有退出規定,各級農業、林業主管部門雖然確定了一批不宜種植的品種,但由于沒有法律支持,對已退出品種種子的銷售行為無法有效監管。為此,新種子法建立了強制性品種退出制度,規定審定通過的農作物品種和林木良種出現不可克服的嚴重缺陷等情形不宜繼續推廣、銷售的,經原審定委員會審核確認后,撤銷審定,由原公告部門發布公告,停止推廣、銷售,對已登記品種出現類似情形的,由國務院農業主管部門撤銷登記并發布公告,停止推廣。

四是關于特許經營備案。原種子法規定經營不再分裝的包裝種子、委托銷售、在有效區域設立分支機構以及農民出售串換自繁自用的種子等四種情形,不需辦理許可證。在征求意見中,不少地方提出應刪除農民個人在集貿市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規定,并加強對其他三類許可的備案管理。為此,新種子法規定,對專門經營不再分裝的包裝種子的,或者受具有種子生產經營許可證的種子生產經營者以書面委托生產、代銷其種子的,應向縣級政府農業、林業主管部門備案?紤]到農村地區特別是一些地方性常規品種的用種實際,保留了農民個人在集貿市場上出售、串換自繁自用剩余種子不需辦理許可證的規定,但限定在當地。

6.完善種業安全審查評估制度

原種子法僅對外資進入種子生產經營領域進行了規范,在征求意見過程中,種子種苗管理部門、種子企業、科研機構等都普遍對外資大規模進入威脅我國種業安全表示擔憂,提出應對外資進入育種、科研領域以及企業并購行為等進行法律約束,保護我國種子產業安全。為此,新種子法規定:建立種業安全審查機制,規范境外機構、個人投資、并購境內種子企業或者與境內種子企業、科研院所開展技術合作,嚴格品種研發和種子生產經營的審批管理。

上述規定,將黨中央提出的“把13億人口的飯碗牢牢端在自己手中”和國務院關于關系國家安全的重要農產品需進行并購安全審查的規定上升為法律規范,有利于防止特有種質資源和先進育種技術流失,避免我國主要農作物種子市場被外資控制,確保國內種業安全。

7.完善轉基因品種監管制度

轉基因問題是社會關注的一個熱點問題。一方面轉基因技術需要發展,另一方面消費者對于轉基因食品的安全性存有一些疑慮。原種子法涉及轉基因品種管理有三處規定:“轉基因植物品種的選育、試驗、審定和推廣應當進行安全性評價,并采取嚴格的安全控制措施”、“銷售轉基因植物品種種子的,必須用明顯的文字標注,并應當提示使用時的安全控制措施”、“引進轉基因植物品種的管理辦法,由國務院規定”。對上述規定,新種子法都予以保留。為了回應消費者對農業轉基因生物產品的疑慮,增加了由國務院農業、林業主管部門“加強跟蹤監管”和“及時公告有關轉基因植物品種審定和推廣的信息”的規定,以尊重和保護消費者的知情權。

8.完善種子執法制度

原種子法規定,農業、林業主管部門是種子行政主管機關,但未明確其所屬的種子管理機構的法律地位。目前林業部門由種子種苗管理機構執法,農業方面有的地方由種子管理機構執法,有的地方由農業綜合執法機構執法,也有的地方由種子管理機構和農業綜合執法機構聯合執法等。新種子法完善了種子執法體系和執法手段,包括:農業、林業主管部門所屬的綜合執法機構或受其委托的種子管理機構,可以開展種子執法相關工作;農業、林業主管部門在依法履行監督檢查職責時,可以進入生產經營場所進行現場檢查,對種子取樣測試、試驗或者檢驗,查閱、復制相關合同、票據、賬簿、生產經營檔案等有關材料,可以采取查封、扣押等行政強制措施。

作出上述規定的理由:首先,明確綜合執法機構的執法主體地位,符合黨的十八屆三中全會提出的“整合執法主體,相對集中執法權,推進綜合執法”改革精神,與農業法關于“實行綜合執法,提高執法效率和水平”的規定一致。其次,委托種子管理機構進行執法符合行政處罰法的有關規定。行政處罰法規定,行政機關依照法律、法規或者規章的規定,可以在其法定權限內委托符合條件的組織實施行政處罰。種子管理機構在執法中,以農業、林業主管部門的名義行使行政處罰權,其行為后果由行政主管部門承擔。第三,委托執法與綜合執法不矛盾,可以有效解決行政部門“權責不匹配”和種子管理機構“有責無名份”問題。目前,全國有25個省制定了種子法實施細則,其中14個省授權種子管理機構、11個省委托種子管理機構行使相應的行政處罰權。地方從實際出發作出了規定,實施效果是好的,修訂上位法時,合理的就要采納。第四,通過委托方式明確種子管理機構的執法地位,有利于綜合執法機構和種子管理機構整合力量,增強執法力量。目前,全國農作物種子執法機構實行單獨執法的機構773個,實行共同執法的機構519個,實行綜合執法的機構1627個,管理、執法人員2.6萬人。1904個地縣設有林木種苗管理機構,管理、執法人員近2萬人。明確種子執法主體,有利于加強種子種苗管理機構建設和執法隊伍的穩定。對此,各方面的意見是一致的,特別是農業、林業部門從事種子種苗管理的執法人員,備受鼓舞,認為有這一條規定,使他們的執法工作有了法律依據。

9.完善種業發展扶持保護制度

原種子法的扶持保護措施只有3條,新種子法將國務院有關扶持種業發展的政策措施上升為法律規定,新增了“扶持政策”一章,包括財稅、信貸、保險、良種繁育基地建設等方面,共7條。對品種選育、生產、示范推廣、種質資源保護、種子儲備以及制種大縣給予扶持;將先進適用的制種采種機械納入農機具購置補貼范圍;引導社會資金投資種業;國家加強種業公益性基礎設施建設;優勢種子繁育基地由國務院農業主管部門商所在省級政府確定;對優勢種子繁育基地內的耕地,劃入基本農田保護區,實行永久保護;鼓勵和引導金融機構為種子生產經營和收儲提供信貸支持;省級以上人民政府采取保費補貼措施,支持發展種業生產保險;鼓勵科研院所及高等院校與種子企業開展育種科技人才交流,支持本單位的科技人員到種子企業從事育種成果轉化活動,鼓勵育種科研人才創新創業。

上述規定中,有些已經在實施,但沒有系統化、長期化,有些規定的層次較低。這次修改,較好地處理了這個問題。10.完善法律責任

結合上述制度設計,新種子法進一步完善相關法律責任,涉及40多處。一是增加了對侵犯植物新品種權、植物新品種申請權和植物新品種權權屬糾紛救濟途徑的3項規定。二是增加了對24種種子違法行為的行政處罰措施。主要包括:植物新品種侵權行為;假冒授權品種行為;以欺騙、賄賂或其他等不正當手段取得種子生產經營許可證行為;作為良種推廣、銷售應當審定未經審定的林木品種行為;推廣、銷售應當停止推廣、銷售的農作物品種和林木良種行為;對應當登記未經登記的農作物品種以登記品種名義銷售行為;對已撤銷登記的農作物品種以登記品種名義推廣、銷售行為;對應當審定未經審定,或者應當登記未經登記的農作物品種發布廣告,或者廣告有關主要性狀描述等內容與審定、登記公告不一致行為;未經許可進出口種子行為;將從境外引進林木種子進行引種試驗的收獲物在國內銷售行為;進出口假、劣種子或者屬于國家規定不得進出口種子行為;銷售沒有使用說明種子行為;未按規定建立、保存種子生產經營檔案行為;種子生產經營者在異地設立分支機構、專門經營不再分裝的包裝種子或者受委托生產、代銷種子未按規定備案行為;侵占破壞種質資源行為;未經審核批準與境外機構、個人合作研究利用種質資源行為;收購珍貴樹木種子或者限制收購的林木種子行為;未根據林業主管部門制定的計劃使用林木良種行為;自行完成試驗的種子企業造假行為;在種子生產基地進行檢疫性有害生物接種試驗行為;種子生產經營者拒絕、阻撓執法機構依法實施監督檢查的行為;私自交易由財政資金支持形成的育種成果行為;偽造測試、試驗數據或者出具虛假證明行為;農業、林業主管部門不依法作出行政許可決定,發現違法行為或者接到違法行為的舉報不予查處,或者未依照本法規定履行職責的行為;品種審定委員會委員或者工作人員不依法履行職責,弄虛作假、徇私舞弊的行為等。三是加大了對10種違法行為的行政處罰力度。主要包括:生產經營假、劣種子,違反種子生產經營許可管理規定,將為境外制種的種子或從境外引進農作物種子進行引種試驗的收獲物在國內銷售,違反種子包裝和標簽管理規定,私自采集或采伐國家重點保護的天然種質資源,向境外提供或者從境外引進種質資源,經營推廣應當審定未審定種子,搶采掠青、損壞母樹或者在劣質林和劣質母樹上采種,違法收購林木種子等。增加了因生產假、劣種子犯罪被判處有期徒刑以上刑罰的,被吊銷種子生產經營許可證的,其法定代表人、直接負責的管理人員五年內不得擔任種子企業的法定代表人、高級管理人員等3項從業禁止的規定。四是提高法律的震懾力,規定上述違法行為構成犯罪的,依法追究刑事責任。

除以上十個方面的內容,新種子法還明確了省級政府的種子儲備責任,將煙草種、中藥材種管理納入了法律規范范圍等。

種子法修改從2011年開始調研到審議通過,歷時近五年時間。期待新種子法成為發展我國現代種業的新起點!

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